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自5月20日起 ，“十五五”规划编制工作开展网络征求意见活动。今年“十五五 ”规划相关工作节点比以往开始得还要早
，充分显示出党中央对五年规划的重视 。

当前制定“十五五”规划的内外部大环境相较于“十四五
”期间发生了明显变化
。

从国际环境看，当前有四大变化会在未来产生深远影响：一是大国博弈明显加剧 ，二是科技革命加速
，三是全球经济格局正在重构，四是全球治理面临变革。外部环境的重大变化必然会对“十五五”规划的编制思路带来一些变化 。

在研究编制“十四五 ”规划时 ，为了应对当时的内外部环境变化
，核心是通过三个“新
”——新发展阶段、新发展理念 、新发展格局
。新发展理念在“十三五”规划时就提出，“十四五 ”期间是要继续坚持；新发展阶段是一种带有概念性质的形势判断 ，而应对方法就是所提出的新发展格局。因此，站在研究编制“十五五
”规划的角度回看
，“十四五”规划提出的新发展格局是非常具有前瞻性的 。

规划的编制工作有变与不变
。

从不变角度看，“十五五
”规划要落实党的二十大的部署 ，因此党的二十大报告提出的重大部署会按既定目标开展
，不管外部发生怎样变化，一些中长期的规划会继续做下去 ，比如党的二十大报告提出的“加快建设教育强国
、科技强国、人才强国”目标
，“十五五 ”规划中会根据顶层设计保持定力，持续推进；再如 ，近两年大力推进的“两重
” 、新质生产力等预计也会在“十五五”规划中占据重要位置。

从变的角度看
，根据最新的形势变化，一些发展目标要更加突出 ，予以加强
，其中最重要的就是扩大内需 。做强国内大循环非一朝一夕之功，需要在五年规划中围绕这一目标做出系统性部署。2025年政府工作报告将扩大内需列为年度工作的首要任务 ，“十五五 ”规划中会更加凸显扩内需的重要性
。此外，面对诸如人口问题
、民生保障等领域出现的中长期新挑战
，“十五五”规划也要有针对性地做出安排。

编制五年规划还要考虑阶段性特点，比如一些嵌套性目标的衔接问题 。“十五五
”期间会与2029年完成进一步全面深化改革、2030年要力争实现碳达峰等关键性目标节点重叠 ，因此
，编制“十五五”规划时也要与相应目标契合
。

“十四五 ”规划纲要没有设定五年GDP年均增速指标，而是表述为“保持在合理区间 、各年度视情提出
”。考虑到当下不确定性上升的大背景 ，目标测算需要对区间幅度进行认真研究
，既要明确底线在哪里，也要考虑与中长期目标相结合 ，给各方积极的预期 。特别要注意的是
，市场不会只关注增速指标，也会同样关注宏观政策的力度
。因此 ，“十五五”规划需要向社会释放一个明确信号——不管是否给出GDP年均增速具体目标
，稳增长在全盘工作中依然是重中之重，要通过宏观政策的持续有效实施 ，让各方更好看清中国未来增长的可能区间。

“十五五 ”规划是一个“机会清单
”，市场经营主体能否把握得住发展机会
，关键还是要看进一步全面深化改革能否落到实处 。

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)共提出300多项重要改革举措，目前正在陆续出台实施 ，“十五五”规划也会将与之相关的改革举措纳入其中
。特别是《决定》对“完善市场经济基础制度 ”作出的部署安排非常重要
，涵盖产权保护
、市场准入、公平竞争 、社会信用体系等四个基础性制度。这关乎我国市场经济的竞争力和社会信心，近期有关的法律规定已陆续出台 ，“十五五
”期间各地各有关部门要将这些基础性制度真正贯彻落实
，才能为经济发展带来积极效应 。从下一步可以重点推进的改革看，公平竞争和竞争政策是值得特别关注的
。

过去市场机构解读五年规划的惯性思维是去看规划中的新提法 ，眼睛里只盯着一些“新话”
，将之看作是最重要的政策内容，但是从规划编制者的视角看 ，真正的重点是找规划中的长久性机会。有些表述虽然不一定是新提法
，但其中有体现发展目标和政策导向的延续性和拓展性，这恰恰是关注中长期发展机会的市场人士需要关注的 。

尽管我们身处全球经济格局剧烈变化时期 ，但机会是留给有准备的人。党中央强调“坚定不移办好自己的事情，坚定不移扩大高水平对外开放 ”
，这两个“坚定不移
”实则有着很深的内涵和重要性，需要引起重视
。在不确定性加深的当今世界 ，“十五五”规划恰恰是提供了确定性的“中国方案 ”
，这本身对各方都是发展的机遇。

作者：董煜清华大学中国发展规划研究院常务副院长